talТеоретическая и прикладная юриспруденцияTheoretical and Applied Law3034-2813СЗИУ РАНХиГСPAUMGAtal-909Research ArticleСТАТЬИARTICLESоб ограничении единообразия при регулировании контрольной (надзорной) деятельности органов исполнительной властиOn the Limitation of Uniformity in the Regulation of Control (Supervisory) Activities of Executive Authoritieshttps://orcid.org/0009-0001-3970-9442ПереседовА. М.PeresedovA. M.

Переседов Алексей Михайлович, консультант Департамента финансовой стабильности Центрального банка Российской Федерации, доцент кафедры юридических дисциплин,  кандидат юридических наук  

Alexey M. Peresedov, Consultant, Financial Stability Department, Associate Professor, Department of Legal Disciplines, PhD in Jurisprudence 

peresedov.alexey@yandex.ruhttps://orcid.org/0000-0002-9754-9619ЧеркасовК. В.CherkasovK. V.

Черкасов Константин Валерьевич, профессор, заведующий кафедрой юридических дисциплин, профессор кафедры административного, финансового и информационного права, профессор кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы, доктор юридических наук 

Konstantin V. Cherkasov, Professor, Head of the Department of Legal Disciplines, Professor, Department of Administrative, Financial and Information Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law and Legal Support of Public Service 

cherkasovkv1978@yandex.ruЦентральный банк Российской Федерации; Филиал Российского государственного гуманитарного университета в г. Домодедово Московской областиРоссияCentral Bank of the Russian Federation; Domodedovo Branch of the Russian State University for the HumanitiesRussian FederationФилиал Российского государственного гуманитарного университета в г. Домодедово Московской области; Всероссийский государственный университет юстиции; Вятский государственный университетРоссияDomodedovo Branch of the Russian State University for the Humanities; All-Russian State University of Justice; Vyatka State UniversityRussian Federation20260610202603204220Copyright © Переседов А.М., Черкасов К.В., 20262026Переседов А.М., Черкасов К.В.Peresedov A.M., Cherkasov K.V.Данная работа распространяется под лицензией Creative Commons Attribution 4.0.This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.https://www.taljournal.ru/jour/article/view/909

Введение: в результате проведенной реформы контроля (надзора) был принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Он должен был сменить Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», однако действие последнего уже дважды было пролонгировано и он продолжает применяться.При этом в законодательстве было закреплено очередное изъятие некоторых видов контроля (надзора) из-под общего регулирования. Методология и материалы: целью исследования является анализ причин возникновения ограничения общего регулирования и тех проблем, которые такое ограничение порождает. При написании работы использованы следующие методы научного познания: общенаучные (анализ, синтез, исторический, сравнение) и специальные (толкование норм права, сравнительноправовой). Результаты исследования: на основе анализа действующего законодательства охарактеризованы причины одновременного существования как двух законодательных актов, регулирующих смежные правоотношения в области контроля (надзора), так и изъятий из-под общего законодательного регулирования. Исследованы правовые основы деятельности контрольных (надзорных) органов в условиях современного законодательства. Обоснована необходимость совершенствования законодательства для преодоления ограничения единых правил контроля (надзора) и объяснено, при помощи каких инструментов. Выводы: в рамках исследования сделан вывод о том, что наличие двух одновременно действующих федеральных актов, регулирующих правоотношения, возникающие при осуществлении контроля (надзора), обусловлено ошибками законодателя, который одновременно допускает установление особого регулирования для отдельных контрольных (надзорных) органов и при этом старается сохранить единые правила деятельности для как можно большего числа контролеров. В заключение сформулированы авторские рекомендации.

Introduction: As a result of the control (supervision) reform carried out in 2021, Federal Law No. 248-FZ dated 07/31/2020 “On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation” was adopted and was supposed to replace Federal Law No. 294-FZ dated 12/26/2008 “On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation” as the main legal act in the field of control (supervision) protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of state control (supervision) and municipal control, which was supposed to lose its legal force in 2024, but it was extended for another year, and it has been extended twice and is still valid. At the same time, the legislation provided for another withdrawal of certain types of control (supervision) from general regulation. Methodology and materials: The purpose of the study is to analyze the causes of the restriction of general regulation and the problems that such a restriction generates. The following methods of scientific knowledge were used in writing the work: general scientific (analysis, synthesis, induction, generalization, comparison) and special (interpretation of legal norms, comparative law). Results results: Based on the analysis of current legislation, the reasons for the simultaneous existence of both two legislative acts regulating related legal relations in the field of control (supervision) and exemptions from general legislative regulation are described. The legal basis of the activities of control (supervisory) bodies in the context of modern legislation is investigated. The necessity of improving legislation to overcome the limitations of uniform rules of control (supervision) and with the help of which tools is substantiated. Conclusions: The study concluded that the existence of two simultaneously valid federal acts regulating legal relations arising from the exercise of control (supervision) is due to the mistakes of the legislator, who simultaneously allows the establishment of special regulation for individual control (supervisory) bodies and at the same time tries to maintain uniform rules of operation for as many supervisors as possible. In conclusion, the author’s recommendations are formulated.

контроль (надзор)обязательные требованияконтрольные (надзорные) органырегулирование предпринимательской деятельностипрофилактикаадминистративное давлениеcontrol (supervision)mandatory requirementscontrol (supervisory) bodiesregulation of entrepreneurial activitypreventionadministrative pressureReferencesАгамагомедова С. А. Административные барьеры для бизнеса: минимизация в условиях реформы государственного контроля и надзора // Российская юстиция. 2021. № 2. С. 6–9. DOI: 10.18572/0131- 6761-2021-2-6-9 EDN: WEGYSIAgamagomedova, S. A. (2021) Administrative barriers for business: minimization in the context of the reform of state control and supervision. Russian Justice. No. 2. Pp. 6–9. (In Russ.). DOI: 10.18572/0131- 6761-2021-2-6-9Андреева Ю. А. Контроль и надзор: основные подходы к разграничению понятий // Научный вестник Омской академии МВД России. 2009. № 1 (32). С. 55–60. EDN: JXJUGRAndreeva, Yu. A. (2009) Control and supervision: basic approaches to the differentiation of concepts. Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. No. 1 (32). Pp. 55–60. (In Russ.).Беляев В. П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права. 2017. №Belyaev, V. P. (2017) Control and supervision: problems of differentiation. Actual problems of Russian law. No. 4. Pp. 199–207. (In Russ.). DOI: 10.17803/1994-1471.2017.77.4.199-207.С. 199–207. DOI: 10.17803/1994-1471.2017.77.4.199-207 EDN: YSRIHZ 4. Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Москва. 2001. 46 с. EDN: NLVSMJBessarabov, V. G. (2001) The Prosecutor’s office in the system of state control of the Russian Federation : Abstract of the Dissertation ... Doctor of Law. Moscow. 46 p. (In Russ.).Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов : монография. СПб., 2002. 187 с. EDN: TOOFXJ 6. Боронина Л. Н., Ольховикова С. В. Реформа контрольно-надзорной деятельности в России: анализ процесса и возникающие проблемы // Общество: политика, экономика, право. 2024. № 9. С. 131– 140. DOI: 10.24158/pep.2024.9.15Borodushko, I. V. (2002) Institute of Control in the Russian Federation: organizational and legal foundations and the system of regulatory authorities : monograph. St. Petersburg. 187 p. (In Russ.).Евдокимов А. С. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: организационно-правовой анализ // Административное право и процесс. 2022. № 2. С. 34–40. DOI: 10.18572/2071-1166-2022-2-34-40 EDN: LLALXSBoronina, L. N., Olkhovikova S. V. Reform of control and supervisory activities in Russia: analysis of the process and emerging problems. Society: politics, economics, law. 2024. No. 9. Pp. 131–140. (In Russ.). DOI: 10.24158/pep.2024.9.15.Емельянов А. С. Мониторинг и контроль в механизме стратегического планирования // Журнал российского права. 2021. Т. 25, № 8. С. 61–75. DOI: 10.12737/jrl.2021.099Evdokimov, A. S. (2022) Federal Law “On State control (supervision) and municipal control in the Russian Federation”: organizational and legal analysis. Administrative Law and Process. No. 2. Pp. 34–40. (In Russ.). DOI: 10.18572/2071-1166-2022-2-34-40.Елизарова Н. В. Проблема разграничения понятий «контроль» и «надзор» в банковском законодательстве России // Вестник МФЮА. 2012. № 2. С. 72–79. EDN: PALGQVYemelyanov, A. S. (2021) Monitoring and control in the mechanism of strategic planning. Journal of Russian Law. Vol. 25. No. 8. pp. Pp. 61–75. (In Russ.). DOI 10.12737/jrl.2021.099.Зырянов С. М. Государственный контроль (надзор) : монография. М. : Контракт. 2023. 232 с. EDN: EHWZRHElizarova, N. V. (2012) The problem of distinguishing the concepts of “control” and “supervision” in the banking legislation of Russia. Bulletin of the MFUA. No. 2. Pp. 72–79. (In Russ.).Зубарев С. М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 10. С. 31–36. EDN: STWUTLZyryanov, S. M. (2023) State control (supervision) : monograph. Moscow : Kontrakt. 232 p. (In Russ.).Зырянов С. М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 27–33. EDN: NDLXVXZubarev, S. M. (2014) On the relationship between the concepts of “control” and “supervision” in public administration. State power and local self-government. No. 10. pp. Pp. 31–36. (In Russ.).Карелин К. В., Погодина Н. А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 72–74. EDN: OXUPJNZyryanov, S. M. (2010) Ensuring legality in the administrative and supervisory activities of executive authorities. Journal of Russian Law. No. 8. Pp. 27–33. (In Russ.).Кожевников О. А., Никонова Ю. Ш. Законодательство о контрольно-надзорной деятельности: реалии и ожидаемые перспективы // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. Т. 27, № 2 (81). С. 132–138. DOI: 10.24412/1999-625X-2021-2-132-138 EDN: VRWWXQKarelin, K. V., Pogodina, N. A. (2012) The correlation of control and supervision in the Russian legal system. Russian Justice. No. 3. Pp. 72–74. (In Russ.).Кудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий «контроль» и «надзор» // Социология и право. 2015. № 1 (27). С. 38–49. EDN: TQAWVVKozhevnikov, O. A. (2021) Legislation on control and supervisory activities: realities and expected prospects / O. A. Kozhevnikov, Yu. Sh. Nikonova. Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Vol. 27, No. 2 (81). Pp. 132–138. (In Russ.). DOI: 10.24412/1999-625X-2021- 2-132-138.Курдюмов М. Д. О проблеме соотношения терминов «контроль» и «надзор» на примере властной деятельности по обеспечению конкуренции в банковской сфере // Российская юстиция. 2021. № 2. С. 23–26. DOI: 10.18572/0131-6761-2021-2-23-26 EDN: AKLENFKudilinsky, M. N. (2015) Control as a type of state management activity: on the relationship between the concepts of “control” and “supervision”. Sociology and Law. No. 1 (27). Pp. 38–49. (In Russ.).Мартынов А. В. Попытки законодательного разграничения государственного контроля и административного надзора в условиях современной административной реформы в России // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства : материалы V Всерос. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 7–8 июня 2019 г.) / отв. ред. А. В. Мартынов. Н. Новгород : Изд-во Нижегород. гос. ун-та им. Н. И. Лобачевского, 2019. С. 27–59.Kurdyumov, M. D. (2021) On the problem of the correlation of the terms “control” and “supervision” using the example of government activities to ensure competition in the banking sector. Russian Justice. No. 2. Pp. 23–26. (In Russ.). DOI: 10.18572/0131-6761-2021-2-23-26.Маслов К. В. О соотношении понятий контроля и надзора // Правоприменение. 2018. № 1 (2). С. 85– 90. DOI: 10.24147/2542-1514.2018.2(1).85-90. EDN: YVFZLCMartynov, A. V. (2019) Attempts at legislative differentiation of state control and administrative supervision in the context of modern administrative reform in Russia. Actual issues of control and supervision in socially significant spheres of society and the state : proceedings of the V All-Russian Scientific and Practical Conference (Nizhny Novgorod, June 7–8, 2019) / ed. by A. V. Martynov. Nizhny Novgorod : Publishing House of National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod. Pp. 27–59. (In Russ.).Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (постатейный) / Л. В. Андриченко, Ю. Г. Арзамасов, А. С. Емельянов и др.; отв. ред. А. С. Емельянов, С. М. Зырянов, А. В. Калмыкова. Москва : Контракт. 2024. 174 с. EDN: HBOFZIMaslov, K. V. (2018) On the relationship between the concepts of control and supervision. Law enforcement. No. 1 (2). Pp. 85–90. (In Russ.). DOI: 10.24147/2542-1514.2018.2(1)85-90. 19. Scientific and practical commentary to Federal Law No.247-FZ of July 31, 2020 “On Mandatory Requirements in the Russian Federation” (article-by-article) / L. V. Andrichenko, Yu. G. Arzamasov, A. S. Yemelyanov et al.; eds. A. S. Yemelyanov, S. M. Zyryanov, A. V. Kalmykova. Moscow : Contract, 2024. 174 p. (In Russ.).Нестеров Е. А. Контрольно-надзорная деятельность на транспорте: содержание и организационноправовая природа // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2026. № 1 (168). С. 128–137. DOI: 10.24412/2227-7315-2026-1-128-137.Nesterov, E. A. (2026.) Control and supervisory activities in transport: content and organizational and legal nature. Bulletin of the Saratov State Law Academy. No. 1 (168). Pp. 128–137. (In Russ.). DOI: 10.24412/2227- 7315-2026-1-128-137.Ноздрачев А. Ф., Зырянов С. М., Калмыкова А. В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. 2017. № 9 (249). С. 34–46. DOI: 10.12737/articl e_599d74421f88b5.06552344. EDN: ZGFUJTNozdrachev, A. F., Zyryanov, S. M., Kalmykova, A. V. (2017) Reform of state control (supervision) and municipal control / A. F. Nozdrachev, S. M. Zyryanov, A. V. Kalmykova. Journal of Russian Law. No. 9 (249). Pp. 34–46. (In Russ.). DOI: 10.12737/article_599d74421f88b5.06552344.Переседов А. М. Административно-правовая превенция в контрольной (надзорной) деятельности федеральных органов исполнительной власти. М., 2024. 270 с. EDN: SBJBTH 23. Писаревский И. И. Административная юрисдикция в зеркале уголовного судопроизводства: сравнение на основе функционального подхода // Администратор суда. 2023. № 2. С. 30–34. DOI: 10.18572/2072-3636-2023-2-30-34Peresedov, A. M. (2024) Administrative and legal prevention in the control (supervisory) activities of federal executive authorities. Moscow. 270 p. (In Russ.).Попондопуло В. Ф. Человеческая деятельность: правовые формы осуществления и публичная организация : монография. М., 2021. 734 с.Pisarevskiy, I. I. (2023) Administrative jurisdiction in the mirror of criminal proceedings: a comparison based on a functional approach. Court administrator. No. 2. Pp. 30–34. (In Russ.). DOI: 10.18572/2072- 3636-2023-2-30-34.Рубанова Н. А. О соотношении понятий контроля и надзора за процедурой лицензирования образовательной деятельности // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 7. Ч. 1. С. 161–165. EDN: OZCPSPPopondopulo, V. F. (2021) Human activity: legal forms of implementation and public organization : monograph. Moscow. 734 p. (In Russ.).Савченко Е. А. Правовое регулирование разрешительной деятельности в сфере связи : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021. 168 с. EDN: QDDRWHRubanova, N. A. (2012) On the relationship between the concepts of control and supervision of the licensing procedure for educational activities. Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art criticism. Questions of theory and practice. No. 7. Part 1. Pp. 161–165. (In Russ.).Селезнев В. А. Административная ответственность субъектов контрольно-надзорной деятельности // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 11. С. 102–116. DOI: 10.12737/jrl.2021.138. EDN: UTSEZQSavchenko, E. A. (2021) Legal regulation of licensing activities in the field of communications : diss. ... candidate of legal sciences. Moscow. 168 p. (In Russ.).Сельхова О. Е. Понятие и признаки предписания контрольного (надзорного) органа // Мировой судья. 2021. № 12. С. 22–25. DOI: 10.18572/2072-4152-2021-12-22-25 EDN: HXTTFISeleznev, V. A. (2021) Administrative responsibility of subjects of control and supervisory activities. Journal of Russian Law. Vol. 25. No. 11. Pp. 102–116. (In Russ.). DOI: 10.12737/jrl.2021.138.Спиридонов А. А. Комплексное реформирование контроля и надзора: отечественный опыт в конституционно-правовом измерении // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 10. С. 102–116. DOI: 10.17803/1994-1471.2022.143.10.102-116.Selkhova, O. E. (2021) The concept and signs of the regulation of the control (supervisory) body. Justice of the Peace. No. 12. Pp. 22–25. (In Russ.). DOI: 10.18572/2072-4152-2021-12-22-25.Сушильников И. С. Правовое понимание партнерства предпринимателей и органов публичной власти в России. Теоретическая и прикладная юриспруденция. 2022. № 3. С. 53–60. DOI: 10.22394/2686- 7834-2022-3-53-60. EDN: OQHCIASpiridonov, A. A. (2022) Comprehensive reform of control and supervision: domestic experience in the constitutional and legal dimension. Actual problems of Russian law. No. 10. Pp. 102–116. (In Russ.). DOI: 10.17803/1994-1471.2022.143.10.102-116.Тамазова А. Д., Голубихина Н. В. Государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере транспортной безопасности // Общество и право. 2026. № 1 (95). С. 94–98. EDN: RQOWLWSushelnikov, I. S. (2022) Legal understanding of partnership between entrepreneurs and public authorities in Russia. Theoretical and applied jurisprudence. No. 3. Pp. 53–60. (In Russ.). DOI: 10.22394/2686-7834- 2022-3-53-60.Фесько Д. С. Административно-правовые гарантии обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора): теория и практика : монография. М. : Проспект, 2023. 224 с.Tamazova, A. D., Golubikhina N. V. (2026) State control (supervision) and public control in the field of transport safety // Society and Law. 2026. No. 1 (95). Pp. 94–98. (In Russ.).Худякова Н. В. Надзор за соблюдением прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля // Законность. 2021. № 7. С. 24–26. EDN: FXYCOPFesko, D. S. (2023) Administrative and legal guarantees of ensuring the rights of citizens and organizations in the implementation of state control (supervision): theory and practice : monograph. Moscow: Prospect. 224 p. (In Russ.).Черкасов К. В., Домрачев Д. Г., Переседов А. М. Правовая превенция в контрольной (надзорной) деятельности федеральных органов исполнительной власти: понятие и классификация мер // Вестник Томского государственного университета. 2023. № 493. С. 236–242. DOI: 10.17223/15617793/493/26Khudyakova, N. V. (2021) Supervision of observance of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of state control. Legality. No. 7. Pp. 24–26. (In Russ.).Cherkasov, K. V., Domrachev, D. G., Peresedov, A. M. (2023) Legal prevention in the control (supervisory) activities of federal executive authorities: the concept and classification of measures. Bulletin of Tomsk State University. No. 493. Pp. 236–242. (In Russ.). DOI: 10.17223/15617793/493/26.Cherkasov, K. V., Domrachev, D. G., Peresedov, A. M. (2023) Legal prevention in the control (supervisory) activities of federal executive authorities: the concept and classification of measures. Bulletin of Tomsk State University. No. 493. Pp. 236–242. (In Russ.). DOI: 10.17223/15617793/493/26.

The authors declare that there are no conflicts of interest present.